陈建安：以市场化和国际化促进上海经济转型发展

2013年12月来源：《上海人大》

一、基本判断：经济的潜在增长力下降

　　今年上半年，上海在党中央、国务院及市委、市政府的正确领导下，克服了错综复杂多变的国内外环境带来的困难，国民经济保持了平稳发展的良好运行态势。消费市场增势平稳，投资保持较快增速，第三产业领先增长，这在一定程度上弥补了出口的下降，实现了实际生产总值同比增长7.7%的预期目标。同时，经济运行的质量也有一定的提高，如规模以上工业企业的经营效益小幅提高，财政收入及居民收入稳定增长，就业形势总体平稳。

　　然而，我们必须清醒地认识到，从中长期来看，上海经济所面临的不确定因素正在增加，发展潜力不断下降。主要表现在：其一，由于受资源、环境等因素的约束，上海经济的潜在增长力正在逐渐下降，要维持现有的增长率有一定的难度；其二，上海的创新能力相对不足，尽管先后有“四个中心建设”等思路，但难以在短期内形成新的经济增长点；其三，产业结构的调整速度缓慢，传统产业转移出去了，但没能迅速建立起新的替代产业，服务业的发展也迟迟没有新的突破；其四，政策及制度环境不够理想，民营企业的发展空间受到制约，无法给上海带来新的活力；其五，在市场化的浪潮中，上海被迫卷入区域内的过度竞争中，原有的区位优势逐渐丧失，却没能在竞争中建立起新的竞争优势；其六，市场竞争秩序较为混乱，公平有效的市场竞争受阻，使得未来可能引领上海经济发展的新的市场主体及新的主导行业难以成长。

　　二、问题所在：转型中思想和政策的偏差

　　上海经济潜在增长力的逐步下降，既有客观上宏观经济环境变化等因素，也有我们主观上认识偏差及措施不当等原因。早在上世纪80年代末，面对资源及市场的限制，上海就提出要转变经济增长方式；90年代末，面对资源、环境及市场的约束，上海提出要着力转变经济增长方式；进入本世纪后，面对资源、环境、国内外市场竞争及各种社会矛盾的制约，上海又提出要加快转变经济发展方式。然而，环顾近20年来上海的经济发展，我们不难发现，上海的经济增长方式及经济发展方式的转变是极其缓慢的，经济基本上是循着增长的惯性在滑行，在有些领域基本没有进展，在有些领域甚至出现倒退。究其原因，笔者认为是我们的指导思想和政策措施存在一定的偏差。

　　在指导思想方面，我们习惯于政府主导的思维模式。尤其是在转变经济增长方式及经济发展方式中，政府一直起着主导的作用，而市场的作用没能得到充分的发挥，结果往往出现政府设定的目标与市场主体的需求或意愿不匹配，有时甚至产生尖锐的矛盾，导致无法通过进一步的市场化来实现经济结构的调整。在政策措施方面，我们习惯于由政府去规划“产业园区”或“大项目”，但有时由于得不到市场主体的积极响应，结果无法达到预期的目标，或由于市场主体难以进入，结果产业化无法实现，从而加大政策成本。何况，这种政策措施对制造业或许有一定的作用，但对现代服务业的发展很难起到应有的作用。

　　经济发展方式的转变是以思想意识及政策体制的不断创新为必要条件的，尤其是上海的经济发展到一定阶段，并已进入重要的转折时期，转变思想意识及政策体制尤为重要。

　　首先，“政府主导”容易导致政策措施发生偏移，使得政策支持的对象因能从政府那里得到充足的资源而得以发展，而非政策支持的对象因得不到必要的资源而发展受阻，具体表现在上海民营经济、中小企业以及非制造业新的业态的发展相对落后；其次，“政府主导”容易导致企业在面对国内外的竞争压力时，不是首先考虑通过自主努力来积极应对，而是更多地依赖政府的保护，上海一些劣势产业长期得以温存，便是实施这种政策的必然结果；第三，“政府主导”往往容易使主管部门制订一些不切实际的产业发展规划，如片面强调上海要发展先进制造业和现代服务业，让其他地区为上海提供各类产业配套，这种过于理想化的产业规划不利于上海在多层次的产业结构中寻求创新性的突破，也违背城市经济中各产业层次共存的一般规律；第四，“政府主导”使政策风险和政策成本大大提高，因为随着经济市场化、国际化、全球化以及服务化的进展，尤其是当上海进入中等发展阶段后，更高层次的产业规划、目标设定及手段选择等已变得更加困难，与经济运行中的“市场失效”相比，“政府失效”的可能性正在逐渐增大。

　　三、政策建议：进一步推进市场化和国际化

　　上海要加快经济发展方式的转变，提高经济的潜在增长力，有必要确立市场主导、政府引导的指导思想。在实施具体的政策措施时，要更加充分地发挥市场的作用，通过进一步推进市场化和国际化以及有效地维持市场竞争秩序，从以下几方面着手来实现上海经济的创新与转型发展。

　　第一，进一步完善要素价格的市场形成机制，尤其是资金利率、能源及主要原材料价格要进一步市场化，通过提高资金成本控制投资规模，抑制产能的继续扩大，通过提高能源及主要原材料的价格，尽快淘汰耗能高及耗资源大的产业；

　　第二，进一步放宽市场准入条件，营造促进竞争、禁止垄断的公平合理的市场竞争环境，着力推进国有企业的改革，让包括国外投资者在内的各类市场主体能自主、平等地参与市场竞争，尤其是要从政策上支持民营企业进入目前的非竞争性行业及垄断行业；

　　第三，进一步降低政府直接配置资源的范围和程度，尤其是在上海经济已发展到今天的程度，目标产业设定的不确定性愈益增大的情况下，通过财政收入和支出直接配置资源会增加资源错配的可能性，并有可能造成财政资源的巨大浪费；

　　第四，大幅度减少对劣势企业及产能过剩企业的一般补贴及融资优惠，相反，对这些企业为转产而废弃旧设备、购置新设备则应提供财政及税收上的必要支持，减轻这些企业的经营成本和经营风险，进而加快上海产业结构的调整；

　　第五，建设国际金融中心、国际贸易中心及国际航运中心也许是上海加快经济发展方式转变的有力抓手，但在此过程中光有政府的积极性是远远不够的，需要通过完善市场化机制、营造有序竞争的市场环境，最大限度地调动各类市场主体的积极性；

　　第六，随着上海商务成本的提高，一般制造业将会逐渐退出上海，为了构筑上海新的竞争优势，除了由政府牵头引进大项目外，有必要在部分区域构建拥有高附加值及特殊生产工艺、配套性强的中小企业集群，并设法改善它们的生存环境；

　　第七，加快经济发展方式转变的另一个关键因素是扩大内需，除了尽可能增加居民可支配收入、改革收入分配方式以缩小收入差距及完善公共养老金制度外，有必要从政策上支持其他各种类型的市场化养老金体制的发展；

　　第八，转变经济发展方式会伴随相当时期的阵痛，尤其是短期内失业的增加将会加重社会压力，为此需要强化失业保障制度，并采取政府、企业、个人分摊费用的方式，开展各种形式的职业培训，提高职工的就业适应性；

　　第九，经济长期持续的发展不仅有赖于有效的市场机制，在一定程度上还要依靠制度及政策的创新来实现，因此要正确认识新形势下市场和政府之间的关系，在弱化政府直接参与经济活动的同时，强化政府对宏观经济及竞争秩序的管理职能；

　　第十，自由贸易试验区的建设将为上海进一步推进市场化和国际化提供新的契机，但要把由此形成的国际化效应转化为上海创新转型的发展动力及体制改革的促进因素，不仅需要政府的正确引导和有力推动，更需要充分调动区内外各经济主体的积极性。